A
REFORMA (DA PREVIDÊNCIA) COMEÇA EM CASA
Diante
de uma nova crise econômica, mais uma vez a sociedade é chamada para dar sua
quota parte de sacrifício. As primeiras manifestações do governo interino,
entretanto, sinalizam que os trabalhadores serão os mais afetados.
Na
primeira semana de governo o Ministro da Fazenda aponta duas medidas como
essenciais para o projeto de “salvação nacional”. Uma, a recriação da famosa
contribuição sobre as movimentações financeiras – CPMF. Outra, uma ampla
reforma da previdência voltada a elevar o tempo de contribuição e definir uma
idade mínima para a aposentadoria dos trabalhadores.
As
mudanças da previdência são necessárias. O atual plano de benefícios estabelecido
pela Lei 8.213/91 foi concebido à luz da realidade social brasileira da década
de 70 do século passado. Os dados estatísticos levantados pelo IBGE informam o
aumento da expectativa de sobrevida dos brasileiros, a redução expressiva das
taxas de natalidade e o crescimento vertiginoso da população idosa do país.
Esses
três indicadores associados indicam a necessidade de medidas para garantir a
proteção social das atuais e futuras gerações de beneficiários da previdência
social. Isso demonstra que a reforma deve ser pautada pela alteração dos riscos
sociais e não por aspectos econômicos. Do contrário, qualquer reforma da
previdência não será legítima.
A
necessidade das mudanças impõe, previamente, que o governo adote uma série de
medidas visando a evasão de recursos da previdência. Uma verdadeira reforma da
previdência em casa.
As proposições que
se pretende trazer à lume exigem baixos investimentos na relação com as
economias que podem ser geradas, além de enfrentar o grave problema da evasão
indevida de recursos da previdência social. Ademais, são medidas de curto prazo
que geram impacto imediato na redução das despesas.
As medidas importam
na melhoria da gestão e estruturação das atividades desenvolvidas pelo INSS na
concessão de benefícios, cuja finalidade é o ganho de eficiência. As conquistas
poderão ser ainda maiores se firmadas parcerias com a Advocacia-Geral da União,
Receita Federal do Brasil, Ministério do Trabalho e Ministério do
Desenvolvimento Social e Agrário.
Todas essas
instituições juntas seguramente poderão desenvolver ações capazes de reduzir
sensivelmente as despesas com o pagamento indevido de benefícios da previdência
e assistência social. A seguir serão apresentadas, ainda que numa rápida
abordagem, algumas medidas importantes.
Revisão dos benefícios por incapacidade
Essa medida objetiva
a revisão dos mais de 6,5 milhões de benefícios assistenciais e previdenciários
por incapacidade concedidos judicial e administrativamente. São benefícios que
deveriam ser revistos legalmente a cada dois anos para avaliar a continuidade
da existência de incapacidade para o trabalho. Experiências realizadas pelo
INSS, em parceria com a AGU, demonstram que bilhões podem ser economizados.
Se considerarmos que a média de uma
aposentadoria por invalidez é de R$ 1.200,00 e que poderiam ser revistos 5%
dessa espécie de benefício (150 mil), teríamos uma economia estimada de R$
180.000.000,00 (cento e oitenta milhões) por mês, totalizando mais de mais de R$ 2.300.000.000,00 (dois bilhões e
trezentos milhões de reais), anuais. Algumas experiências realizadas
entre o INSS e a AGU tem obtido a reversão de mais de 40% dos casos. Nessa perspectiva seria possível
economizar até R$ 18 bilhões anuais.
Essa mesma ação pode gerar efeitos na
revisão dos auxílios-doença e benefícios assistências da LOAS – Lei Orgânica da
Assistência Social. Seguramente há espaço para economia de muitos bilhões de
reais, desde que sejam feitos investimentos na disponibilização de médicos
peritos e advogados públicos para atuarem em conjunto com o INSS.
A expectativa conservadora seria de
que é possível economizar algo em
torno de R$ 35 bilhões anuais com essa ação de revisão dos benefícios
de aposentadoria por invalidez, benefício assistencial e auxílio-doença
concedidos judicial e administrativamente. A Associação dos Médicos Peritos do
INSS acredita que a economia pode chegar a R$
70 bilhões anuais.
Para tanto é preciso investir na
contratação e valorização de servidores administrativos e profissionais médicos
para a realização das perícias, melhorar a gestão administrativa dos benefícios
por incapacidade e reforçar a participação da AGU na atuação jurídica.
Fortalecimento
das políticas de reabilitação profissional
Essa é outra medida
muito importante. Necessário cada vez mais investir em programas e projetos de reabilitação
profissional. São milhares de trabalhadores em gozo de benefício da previdência
social que poderão retornar ao mercado de trabalho se houver uma política séria
de investimentos em reabilitação profissional.
Trabalhos realizados
no âmbito do INSS demonstram que a relação de investimentos e retorno
financeiro é de 1 para 20. Para cada real investido em reabilitação e devolução
de pessoas ao mercado trabalho gera uma redução na despesa e um aumento na
receita pelo retorno ao trabalho como contribuinte.
Um programa piloto feito em 2011 que reabilitou
20 mil segurados, permitindo, assim, com um investimento de R$ 9 milhões, a
economia e arrecadação de R$ 211 milhões de reais. A ANASPS aponta que Gerência
Executiva do INSS no Rio de Janeiro tem recebido inúmeros prêmios pelo sucesso
em suas ações de reabilitação profissional.
Essas medidas, além
de economia, promovem uma política de outros benefícios ao trabalhador e sua
família, na medida em que atuam positivamente na autoestima e na valorização do
ser humano que passará a fazer parte de um processo de inclusão social com a
reinserção no mercado de trabalho.
Para tanto é preciso
investir em reabilitação social na previdência social e, ainda, melhorar a
interface com o sistema único de saúde para acelerar o atendimento daqueles
segurados que aguardam por cirurgias, próteses, dentre outros procedimentos
para recuperarem sua condição laborativa. Além disso, importante fortalecer as
políticas de parcerias com o terceiro setor.
Essa medida tem
dupla função: o reabilitado deixa de receber benefício e retorna ao mercado de
trabalho como contribuinte do sistema previdenciário.
Revisão das regras que definem o período de graça
Período
de graça é o prazo em que o ex-segurado, após a cessação das contribuições,
continua protegido e fazendo jus aos benefícios previdenciários. Trata-se de
uma extensão temporal da proteção social previdenciária.
Na
legislação atual (art. 15, da Lei 8.213/91), a extensão dessa proteção social
se estende por até 36 meses após a cessação da contribuição, impactando
fortemente nas contas do RGPS. Essa norma atenta contra o sistema contributivo
estabelecido pela CF/88, razão pela qual seria bastante razoável reduzir esse
período para 06 meses.
A proposta
aqui é alterar os períodos de graça, o que afetará diretamente o número de
concessão de benefícios por incapacidade, pensão por morte, auxílio reclusão e
salario maternidade.
Segundo
o professor Rafael Waldrich, em 2015 foram concedidos 1.965.000 (um milhão, novecentos
e sessenta e cinco mil) benefícios por incapacidade (auxílio doença
previdenciário e aposentadoria por invalidez previdenciária), e, destes,
287.500 (duzentos e oitenta e sete mil e quinhentos) benefícios por
incapacidade (auxílio doença previdenciário e aposentadoria por invalidez
previdenciária) no período de graça.
Portanto, quase 20% dos
benefícios por incapacidade foram concedidos em decorrência do período de
graça. Numa simples conta, supondo que o valor mensal de cada benefício seja de
01 SM (que é o mínimo que o beneficiário recebe), esse percentual apresenta um
custo médio mensal de 253.000.000,00 (duzentos e cinquenta e três milhões de
reais). Isso sem contar aqueles que recebem valor superior ao salário mínimo.
Considerando
uma mudança legislativa fixando o prazo máximo do período de graça entre 06 a
18 meses, seguramente teremos uma redução substancial nos gastos da previdência
com aqueles que não contribuem.
Ademais,
o prazo de 06 meses de período de graça é o mesmo estabelecido ao segurado
obrigatório para percebimento do seguro desemprego, que tem natureza
previdenciária, como evidencia o art. 201, III da CRFB/88.
Sabe-se,
na prática, que muitos segurados primeiro percebem o seguro desemprego para,
depois, pedir o benefício por incapacidade, gozando assim de dupla proteção.
Tal medida ainda, induzirá o aumento de índice se emprego formal, pois
certamente levará o trabalhador a formalizar seu vínculo empregatício, que hoje
trabalha na informalidade, aumentando assim a própria arrecadação.
Ausência de cruzamento de dados entre os diversos regimes de
previdência
Esse é outro ponto
muito sensível e responsável por evasão de recursos da previdência social em
face de pagamentos de benefícios em duplicidade.
Diante da realidade
econômica do país, não é incomum que os trabalhadores tenham mais de um vínculo
trabalhista. Esses vínculos, muitas vezes, são estabelecidos em regimes de
previdência distintos, no RGPS e nos diversos RPPS instituídos no país.
A norma constitucional
autorizou a contagem recíproca de tempos de contribuição entre os diversos
regimes. Assim, é possível realizar a averbação de um tempo de contribuição do
RGPS para o RPPS e vice-versa.
Os poucos
investimentos em tecnologia têm dificultado a criação dos bancos de dados de
beneficiários e de contribuintes do RGPS e dos RPPS. A falta dessas informações
centralizadas tem inviabilizado a realização de cruzamentos de dados entre os
diversos regimes de previdência dificultando a apuração de fraudes.
O cruzamento das
informações dos contribuintes e beneficiários dos diversos regimes de
previdência poderia evitar o pagamento de benefícios em duplicidade, já que
muitas vezes os mesmos tempos de contribuição são utilizados em dois regimes de
previdência distintos para a concessão de benefícios.
Atualmente não é
possível estimar o número de ocorrências, mas não é incomum, nas ações de
controle interno, a identificação de milhares de casos em que os mesmos tempos
de contribuição foram utilizados para a concessão de dois benefícios em regimes
distintos.
Essas situações de
averbação de vínculos em duplicidade em mais de um regime de previdência são a
causa de pagamento de milhões de reais indevidamente. Por isso, inadiável a
necessidade de se fazer investimento sem tecnologia e mecanismos de controle
interno para frear essas despesas indevidas.
Ausência do cruzamento de dados entre as bases de dados dos
regimes de previdência e o cadastro único da LOAS
O Bolsa Família e o
Benefício Assistencial da LOAS são as duas principais políticas de assistência
social do governo. Ambas têm como premissa a condição econômica do grupo
familiar daqueles que buscam o benefício.
A organização das
bases de dados dos regimes de previdência poderia evitar muitos prejuízos no
âmbito da assistência social. O cadastramento das informações dos beneficiários
da LOAS é realizada no âmbito das prefeituras sem que haja um controle muito
rígido. Ademais, a forte influência da política local é um incentivo à fraude.
Os investimentos em
tecnologia e mecanismos de controle para a consolidação das bases de dados
cadastrais de contribuintes e beneficiários dos regimes de previdência social
são fundamentais para permitir o cruzamento com as informações do CadÚnico como
medida de ocorrência de fraudes.
Outros cadastros
como o DPVAT, DETRANS, Conselhos de Classes, também são essenciais para
auxiliar no combate à fraude no pagamento de benefícios assistenciais e, assim,
reduzir sensivelmente os gastos sociais do governo.
Ausência de cruzamento de dados para o controle de pagamento
de seguro defeso aos pescadores
As mesmas
dificuldades apontadas na identificação de pagamentos indevidos por falta de
cadastros públicos de informações são aplicáveis no caso do seguro defeso.
Considerando a
precariedade dos procedimentos para o cadastramento dos pescadores e a
autonomia das colônias para a realização dessa atribuição, não é desprezível o
número de ocorrências de fraudes no processo de habilitação e pagamento do
seguro defeso e dos benefícios previdenciários.
Não há dúvidas de
que o cadastro de informações de contribuintes para os regimes de previdência e
seus beneficiários e, ainda, o cadastro dos beneficiários dos programas de
assistência social, permitiriam uma redução sensível nos pagamentos indevidos.
Ante a essa
situação, renova-se a importância dos investimentos em tecnologia e mecanismos
de controle interno para evitar as possibilidades de fraude na concessão do
seguro defeso e dos benefícios previdenciários aos pescadores.
Revisão do programa de
inclusão social previdenciária para pessoas de baixa renda
Não há dúvidas de
que os programas sociais para inclusão previdenciária das populações de baixa
renda são muito importantes. A proposta de proteção previdenciária incentiva a
formalização dos microempreendedores individuais e a filiação das donas de casa
de baixa renda, na medida em que lhes proporciona uma segurança mínima ante aos
riscos sociais cobertos.
É necessário,
entretanto, revisitar o modelo que estende todos os benefícios a esses
segurados que contribuem com apenas 5% do valor do salário mínimo. Mesmo com
essa contribuição reduzida, são assegurados a esses contribuintes o mesmo rol
de benefícios ofertados aos demais trabalhadores.
No modelo vigente,
uma pessoa que contribui por 15 anos com alíquota de 5% passa a fazer jus a uma
aposentadoria por idade equivalente a um salário mínimo. Não há como assegurar
o equilíbrio atuarial e financeiro do sistema com esse regramento. Tampouco aceitável
transferir o ônus dessa proteção para os demais trabalhadores.
Como se sabe, as
parcelas menos abastadas da sociedade sofrem muito mais os impactos das
dificuldades da vida quotidiana. Sua inclusão social, assim, é muito
importante. Por outro lado, são esses grupos sociais que mais buscam os
serviços de saúde, assistência e previdência, aumentando a necessidade do gasto
público.
Considerando a
importância da política pública, inaceitável a sua extinção. É preciso que
encontremos uma fórmula que permita a manutenção da política de inclusão social
e, ao mesmo tempo, exija uma maior participação desses grupos de segurados para
a solidez do sistema.
Fortalecer a estrutura
administrativa das instâncias recursais do INSS (modelo CARF) e redução da judicialização
A valorização das instâncias
recursais administrativas é outro aspecto importante para o fortalecimento da
previdência e redução dos gastos públicos. O Conselho de Recursos da
Previdência Social - CRPS é um importante instrumento de revisão das decisões
do INSS e, se bem aparelhado, levará o segurado a acreditar nas instâncias
administrativas antes de procurar o Poder Judiciário.
O CNJ divulga anualmente a relação dos
maiores litigantes perante o Poder Judiciário. Por anos e anos o INSS vem liderando
essa lista. A judicialização das questões previdenciárias, entretanto, tem
elevado muito os custos para a previdência (custas, perícias, honorários), além
de afetar fortemente a própria imagem da instituição perante a opinião pública.
Os custos com perícias judiciais e
honorários de sucumbência são altíssimos, além dos juros incidentes sobre todas
dívidas apuradas em juízo. Em 2015 foram pagos alguns bilhões em precatórios e
RPVs que oneraram ainda mais a previdência. O investimento para o fortalecimento
das estruturas administrativas recursais, além de sua qualificação
profissional, poderá gerar muitas economias e afetar positivamente a imagem da
previdência.
A prestação jurisdicional segura, confiável,
efetiva e célere pelas instâncias recursais administrativas garantirá uma
significativa redução dos custos diretos e indiretos decorrentes da
judicialização, além da diminuição da litigiosidade.
Como mecanismo de incentivo à
jurisdição administrativa razoável discutir a possibilidade de alteração legislação
para autorizar o pagamento de honorários de sucumbência pela administração.
Nesse caso, seria possível a fixação de percentuais menores de honorários àqueles
estabelecidos nas instâncias recursais do poder judiciário.
Revisitação dos programas de benefícios fiscais
Atualmente, os
programas de benefícios fiscais (imunidades, incentivos diversos, desoneração
da folha, entre outros) tem gerado uma redução da receita previdenciária de
alguns bilhões de reais. Além disso, a desvinculação das receitas da união –
DRU também tem contribuído para a redução das receitas disponíveis da
seguridade social.
As políticas de
benefícios fiscais têm como premissa o desenvolvimento da atividade econômica
e, consequentemente, promover a geração de emprego e renda. Ocorre, entretanto,
que as políticas de incentivo exigem a oferta de contrapartidas que quase
sempre não são cumpridas pelos beneficiados e, tampouco, fiscalizadas pelo
Estado. Dessa forma, o único prejudicado é o trabalhador que fica sem os
recursos no sistema de previdência.
Por tudo isso, é
fundamental que os recursos das diversas fontes de financiamento da previdência
social sejam disponibilizados ao FRGPS para que possam honrar com o pagamento
dos benefícios ou que, ao menos, sejam contabilizados para que se possa apurar
o verdadeiro déficit.
A partir daí se
estará em condições de discutir quaisquer outras medidas que sejam necessárias
à garantia da estabilização atuarial e financeira do RGPS.
CONCLUSÃO
Como destacado no
início, este texto se propôs a indicar medidas de curto prazo e que guardem
relação com a gestão administrativa do INSS e alguma alterações legislativas
que reduzirão drasticamente os gastos da previdência social, sem causar grandes
impactos na vida do trabalhador e do beneficiário da previdência social.
Resumidamente, as
medidas de curto prazo que propomos são as seguintes:
a)
Investimentos para a revisão de milhões de benefícios
previdenciários e assistenciais por invalidez;
b)
Investimentos para a organização e estruturação de áreas de reabilitação
profissional na previdência social, com sistema de saúde e formalização de
parcerias com terceiro setor para a reabilitação de milhares de beneficiários
da previdência e assistência social;
c)
Investimentos em tecnologia para implantação de mecanismos de
controle interno a partir do cruzamento das bases de dados de contribuintes e
beneficiários dos diversos regimes de previdência e, ainda, das bases de dados
dos beneficiários da assistência social;
d)
Alteração da legislação que estende o período de graça para
até 36 meses, permitindo a concessão de benefícios previdenciários sem a devida
contribuição;
e)
Alteração da legislação que permite a inclusão social das
pessoas de baixa renda para a concessão de benefícios previdenciários;
f)
Fortalecimento das instâncias recursais administrativas da
previdência social e redução da judicialização;
g)
Contabilização dos diversos tipos de benefícios fiscais que
reduzem consideravelmente as receitas para a previdência social.
Frise-se que as alternativas
aqui propostas tem baixo impacto na vida dos beneficiários da previdência e
assistência social. Pelo contrário, objetivam evitar o pagamento indevido de
benefícios ou, ocasionalmente, reduzem as hipóteses de sua concessão.
O pagamento indevido
de benefícios é um dos maiores malefícios dos diversos regimes de previdência e
precisam ser enfrentados de frente para a sua erradicação. Não é aceitável
falar em reforma da previdência sem antes investir em eficiência da gestão
pública para a redução dos gastos.
Defender as reformas
da previdência sem investir na adequação da gestão é agir com
irresponsabilidade administrativa. Será uma forma simplista de não enfrentar os
verdadeiros problemas da previdência social e transferir o ônus econômico do
déficit para toda a sociedade, em especial os trabalhadores brasileiros.
Não se sustenta aqui,
entretanto, que uma reforma da previdência não seja necessária. Ao longo do
texto se reconhece a mudança do risco social tutelado pela previdência a partir
da elevação da expectativa de sobrevida da população brasileira, da redução das
taxas de natalidade e do envelhecimento da população.
Havendo mudanças no
risco é necessário que haja uma revisão do plano de benefícios. Quer dizer, se
as pessoas vivem mais é preciso que seja postergada a aposentadoria e
estabelecido um aumento no tempo de contribuição para financiar o sistema. Do
contrário, não será possível garantir a proteção social das futuras geração.
A despeito da
importância da discussão, deixaremos as questões relativas à reforma da
previdência para um outro texto, uma vez que entendemos que as medidas ora
apresentadas são pressuposto para a discussão que se seguirá.
Bibliografia
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Acesso em 22/05/2016.
http://teen.ibge.gov.br/biblioteca/274-teen/mao-na-roda/1726-fecundidade-natalidade-e-mortalidade.
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http://brasilemsintese.ibge.gov.br/populacao/populacao-por-sexo-e-grupo-de-idade-2010.html.
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http://biblioteca.ibge.gov.br/index.php/biblioteca-catalogo?view=detalhes&id=293322.
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